Hochschulpolitik

Stellungnahme des Deutschen Studentenwerks (DSW) zum Entwurf der Landesregierung Rheinland-Pfalz eines Landesgesetzes zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften

 
Das Deutsche Studentenwerk (DSW) ist der Dachverband der 58 Studenten- und Studierendenwerke in Deutschland. Satzungsgemäß nimmt das DSW außerdem sozialpolitische Belange der Studierenden der Hochschulen wahr. Das Deutsche Studentenwerk nimmt im Folgenden zu dem Entwurf der Landesregierung Rheinland-Pfalz eines Landesgesetzes zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften Stellung, soweit dies die Arbeit der Studierendenwerke in Rheinland-Pfalz bzw. sozialpolitische Belange der Studierenden – hier insbesondere von Studierenden mit Behinderung – betrifft. Das Deutsche Studentenwerk äußert sich dabei in Abstimmung mit den Studierendenwerken in Rheinland-Pfalz.
 
Das DSW unterstützt das Anliegen der Landesregierung, durch eine Novelle des Hochschulrechts den heutigen bildungs- und sozialpolitischen Rahmenbedingungen bei der Bildungsinfrastruktur in Rheinland-Pfalz Rechnung zu tragen. Das DSW begrüßt ausdrücklich, dass den Studierendenwerken in Rheinland-Pfalz mit dem Gesetzentwurf der notwendige Freiraum für die vielfältigen Herausforderungen bei der Erfüllung des sozialen Auftrags gewährt und damit ihre Eigenständigkeit und Zukunftsfähigkeit gestärkt werden soll. Insbesondere der Verzicht auf die für die Studierendenwerke in Rheinland-Pfalz immer noch geltende ministerielle Fachaufsicht stellt dabei einen wichtigen und längst fälligen Schritt dar. Allerdings darf der mit dieser Neuerung mögliche notwendige Gestaltungsfreiraum der Studierenden- werke nicht durch andere Regelungen konterkariert werden. Dies betrifft vor allem das im Entwurf vorgesehene – dem Demokratiegebot der Verfassung zuwiderlaufende und insoweit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts rechtlich nicht haltbare – Vetorecht der Kanzlerin/des Kanzlers im Verwaltungsrat. Insbesondere in diesem, aber auch in weiteren Punkten ist der Gesetzentwurf verbesserungsbedürftig.
 

Der Verzicht auf die ministerielle Fachaufsicht wird begrüßt

In § 116 Abs. 1 des Entwurfs eines Landesgesetzes zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften (im Folgenden: HG-E) ist vorgesehen, dass das Bildungsministerium sich aus der bisherigen Fachaufsicht zurückzieht und sich zukünftig auf die Rechtsaufsicht beschränkt.
 
Dies entspricht grundsätzlich den gesetzlichen Regelungen für Studenten- und Studierendenwerke der anderen Bundesländer. Dort existiert eine Fachaufsicht nur in Auftragsangelegenheiten, d.h. bei der Durchführung des BAföG – einer Aufgabe, die in Rheinland-Pfalz derzeit noch nicht bei den Studierendenwerken angesiedelt ist. Die grundsätzliche Rückführung der Fachaufsicht auf die Rechtsaufsicht führte durchweg in allen Bundesländern zu positiven Erfahrungen. Die durch die Abschaffung der Fachaufsicht geschaffene größere wirtschaftliche Gestaltungsfreiheit wirkt sich regelmäßig dynamisierend bei der Aufgabenerfüllung durch die Studenten- und Studierendenwerke aus.
 

Die Beibehaltung der Zusammensetzung des Verwaltungsrats wird begrüßt

In Bezug auf die Zusammensetzung des Verwaltungsrats ist in § 113 Abs. 2 HG-E vorgesehen, den bisherigen Personenkreis bestehend aus drei Professor/innen oder akademischen Mitarbeiter/innen, vier Studierenden und einer Person öffentlichen Lebens sowie einer Kanzlerin/einem Kanzler, beizubehalten. Es ist zu begrüßen, dass der Gesetzentwurf – entgegen zwischenzeitlich anderweitiger Überlegungen des zuständigen Ministeriums – an dieser in der Praxis bewährten Zusammensetzung festhält.
 

Die Überwachungsfunktion des Verwaltungsrats sollte den Umfang der bisherigen ministeriellen Fachaufsicht nicht überschreiten

Nach § 113 Abs. 1 HG-E soll nun der Verwaltungsrat die Geschäftsführung überwachen. Entsprechend der Gesetzesbegründung soll die bisher dem zuständigen Ministerium obliegende fachliche Aufsicht auf den Verwaltungsrat übertragen werden. Das derzeit geltende Gesetz grenzt die Fachaufsicht des Ministeriums gemäß § 116 Abs. 1 HG nur auf die in den § 9 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 und § 112 Abs. 4 Nr. 3 HG genau bezeichneten Fällen ein. Diese Einschränkung findet sich im derzeitigen Gesetzentwurf so nicht. Faktisch würde damit die Geschäftsführung des Studierendenwerks stärker als bisher überwacht, was dem Bestreben, die Gestaltungsmöglichkeiten zu erweitern, zuwider liefe. Daher sollte in § 113 Abs. 1 S. 1 HG-E die Formulierung „und überwacht“ gestrichen werden. Immer noch bestehen bliebe dann die in § 113 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Buchst a) HG-E getroffene Festlegung, dass der Verwaltungsrat über Richtlinien für die Geschäftsführung des Studierendenwerks entscheidet und deren Einhaltung überwacht. Dies entspricht den Regelungen der meisten anderen Bundesländer.
 

Die hervorgehobene Stellung der Kanzlerin/des Kanzlers im Verwaltungsrat wider- spricht dem Demokratiegebot der Verfassung

Nach § 113 Abs. 5 HG-E ist für die Beschlussfähigkeit des Verwaltungsrats neben der Anwesenheit von mindestens der Hälfte seiner Mitglieder auch die Anwesenheit der Kanzlerindes Kanzlers erforderlich. Beschlüsse des Verwaltungsrats bedürfen nach Abs. 6 neben der Mehrheit der Stimmen der anwesenden Mitglieder immer der Zustimmung der jeweiligen Kanzlerin/des jeweiligen Kanzlers.
 
Damit würde ein – in keinem Studenten- und Studierendenwerk in Deutschland vorgesehenes – allumfassendes Vetorecht für die Kanzler geschaffen. Die Kanzlerin/der Kanzler könnte bereits durch ihre/seine bloße Abwesenheit jede Beschlussfassung des Verwaltungsrats verhindern und damit eine völlige Blockade der Geschäftsführung des Studierendenwerks bewirken. Diese Beschränkung wird damit begründet, dass Beschlussfassungen des Verwaltungsrats zur Wahrung einer hinreichenden demokratischen Legitimation der Zustimmung der/des jeweiligen Kanzlers/in bedürften, da dem Verwaltungsrat die Fachaufsicht anstelle des bisher zuständigen Ministeriums obliege.
 
Diese Begründung ist aus der Sicht des Deutschen Studentenwerks ebenso abwegig wie die vorgesehene Änderung selbst. Eine derart herausgehobene Stellung der Kanzlerin bzw. des Kanzlers läuft dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes aus nachfolgenden Gründen zu- wider. Die Studierendenwerke sind – wie die Studenten- und Studierendenwerke der anderen Bundesländer – Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 107, 59 (92) erfordert dies nicht nur eine organisierte Beteiligung der sachnahen Betroffenen, sondern der Gesetzgeber muss zugleich nach dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür treffen, dass bei der Zusammensetzung des kollektiven Leitungsorgans die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt werden. Die kollegiale Willensbildung darf nicht durch die Bevorzugung einzelner Interessen unterlaufen werden (BVerfGE 107, 59 (93)). Genau diese Bevorzugung würde jedoch durch ein Kanzler-Vetorecht bewirkt. Die un- abdingbare Anwesenheit der/des Kanzler/in und ihre/seine Sonderstellung als Vetorechts- Inhaber beschneiden die Mitwirkungsrechte der übrigen Mitglieder des Verwaltungsrats so umfassend, dass deren angemessene Beteiligung nicht mehr möglich ist. Außerdem sind in dieser Konstellation Interessenkonflikte bei der Kanzlerin/dem Kanzler vorprogrammiert. Die Kanzler sind zwar – wie im Gesetzentwurf ausdrücklich erwähnt – Beamte im Landesdienst. Sie unterstehen jedoch nicht den Weisungen des Ministeriums, sondern nach § 83 Abs. 1 HG erledigen sie die Rechts- und Verwaltungsangelegenheiten nach den Richtlinien und im Auftrag ihrer jeweiligen Hochschul-Präsidenten. In der Tätigkeit im Verwaltungsrat ist die/der Kanzler/in zwar nicht von den Weisungen der/des Präsident/in der Hochschule abhängig. Dennoch ist es ihre/seine Pflicht, die Belange der beteiligten Hochschulen im Verwaltungsrat des Studierendenwerks als Partikularinteressen zur Geltung zu bringen. In dieser Rolle steht die Kanzlerin/der Kanzler unmöglich angemessen neutral über den beteiligten Interessen.
 
Fachaufsicht  ist  darüber  hinaus  grundsätzlich  ein  Kontrollinstrument,  das  für  ein  Über-
/Unterordnungsverhältnis zwischen einer übergeordneten – die Kontrolle ausübenden – Behörde und einer ihr im Verwaltungszug untergeordneten Behörde gedacht ist. Es eignet sich nicht zur Ausübung durch einen Kanzler über ein Studierendenwerk. Zumal zwischen eigen ständigen Hochschulen und eigenständigen Studenten- bzw. Studierendenwerken kein Über-/Unterordnungsverhältnis besteht.
 
Die vorgesehene Regelung ist damit nicht mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes vereinbar und insofern verfassungswidrig. Ergänzend verweist das Deutsche Studentenwerk hier auf die Ziffern 2.34 und 2.35 des in seinem Auftrag erstellten anliegenden Gutachtens:
„Die Studierendenwerke in Rheinland-Pfalz als Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation“ von Herrn Prof. Dr. iur. utr. Hermann Avenarius. Die in § 113 Abs. 5 S. 3 HG-E („Es bedarf stets der Anwesenheit der Kanzlerin oder des Kanzlers“) sowie die in Abs. 6 2. Hs. enthaltenen Formulierungen („und mit Zustimmung der jeweiligen Kanzlerin oder des jeweiligen Kanzlers“) sind daher ersatzlos zu streichen.
 

Weitere Aufgaben des Verwaltungsrats

Als eine weitere Aufgabe soll der Verwaltungsrat nach § 113 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Buchst. c) HG-E über die „Vergütung der Geschäftsführerin oder des Geschäftsführers“ entscheiden. In der Praxis betreffen die vertraglich zu regelnden Punkte bei dem Dienstverhältnis der Geschäftsführerin/des Geschäftsführers einen umfassenderen Bereich. Deshalb sollte hier stattdessen – entsprechend § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 des nordrhein-westfälischen Studentenwerksgesetzes – formuliert werden: „Regelung des Dienstverhältnisses der Geschäftsführerin oder des Geschäftsführers“.
 
Die in § 113 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 Buchst. g) HG-E vorgesehene Entscheidungsbefugnis des Verwaltungsrats über: „Einstellung, Höhergruppierung und Entlassung von Beschäftigten, soweit er nicht die abschließende Entscheidung der Geschäftsführerin oder dem Geschäftsführer übertragen hat“, läuft einer strategischen und operativen Aufgabenzuordnung der Organe zuwider. Eine solch umfassende Regelung findet sich in keinem anderen Studenten- werks- bzw. Hochschulgesetz. Die Personaleinstellung ist grundlegender Bestandteil der operativen Geschäftsführung, welche durch die/den Geschäftsführer/in erfolgt. Es ist auch unter den geltenden arbeits- bzw. personalvertretungsrechtlichen Regelungen nicht zu realisieren, dass die Geschäftsführung im Fall der Entlassung innerhalb der vorgesehenen Kündigungs- und Anhörungsfristen nach dem Personalvertretungsgesetz eine zusätzliche Entscheidung des Verwaltungsrats einholen soll. Eine solch umfassende Regelung war in Bezug auf den Verwaltungsrat im Übrigen auch bisher nicht gegeben. Hier war nur eine Mitwirkung in Bezug auf Angestellte der Vergütungsgruppe BAT IVa und höher vorgesehen. Dies übertragen auf den für die Beschäftigten der Studierendenwerke geltenden Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) sollte – wenn überhaupt – in der Regelung allen- falls festgelegt sein: „Zustimmung zur Anstellung von Beschäftigten der Entgeltgruppe 11 TV-L und höher“.
 

Bestand der Studierendenwerke

§ 112 Abs. 1 HG-E definiert den jeweiligen Zuständigkeitsbereich der rheinland-pfälzischen Studierendenwerke für die einzelnen Hochschulen. Eine solche Festlegung gewährt für die Arbeit der einzelnen Studierendenwerke die sinnvolle – nämlich gesetzliche – Grundlage und ist in den meisten Studentenwerks- bzw. Hochschulgesetzen der Länder üblich. Systemwidrig ist demgegenüber, dass nach § 112 Abs. 3 HG-E die Bildung, Änderung und Auflösung von Studierendenwerken durch bloße Rechtsverordnung erfolgen können soll. Diese Maß- nahmen bedürfen im Umkehrschluss des Abs. 1 ebenfalls einer gesetzlichen Grundlage. Der betreffende Abs. 3 sollte daher gestrichen werden.
 

Aufgaben der Studierendenwerke

Die Studierendenwerke sollen nach § 112a Abs. 2 HG-E nach eigenem Ermessen weitere Aufgaben für Mitglieder und Angehörige der Hochschulen wahrnehmen können. Dies ist zu begrüßen. Richtig erscheint außerdem die in § 112a Abs. 4 HG-E enthaltene Option, dass Studierendenwerke sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben Dritter bedienen, sich an Unternehmen beteiligen oder Unternehmen gründen können. Wie in der Gesetzesbegründung hierzu zu- treffend ausgeführt, trägt dies zu dem für eine effiziente Aufgabenerfüllung notwendigen Gestaltungsspielraum bei. Unbestimmt erscheint dagegen die dort in S. 2 getroffene Festlegung, dass die Studierendenwerke ihre Aufgaben nach einheitlichen Grundsätzen erfüllen, insbesondere hinsichtlich der Aufstellung und des Vollzugs der Wirtschaftspläne. Durch eine solche unbestimmte Festlegung wird – anders als in der Gesetzesbegründung angenommen – nicht eine Vergleichbarkeit der Studierendenwerke untereinander erreicht. Soweit Vergleichbarkeit im wirtschaftlichen Bereich notwendig erscheint, wird dies völlig ausreichend über die in § 115 HG-E getroffenen Festlegungen über die Grundsätze der Wirtschaftsführung und des Rechnungswesens erreicht. Der betreffende Satz sollte daher gestrichen werden.
 
Das DSW begrüßt, dass für die Studierendenwerke nach § 115 Abs. 1 HG-E die Landeshaushaltsordnung keine Anwendung mehr finden soll. Dadurch wird den Studierendenwerken in angemessener Weise eine flexible Wirtschaftsführung im Sinne moderner Dienstleistungsunternehmen ermöglicht. Allerdings arbeiten die Studenten- und Studierendenwerke nicht wie private Wirtschaftsunternehmen mit Gewinnerzielungsabsicht. Sondern sie sind umfassende Förderer der Studierenden. Der wirtschaftliche Ertrag aus einzelnen Bereichen kommt unmittelbar dem Sozialbereich der Studierenden (z.B. durch Finanzierung von Beratungsleistungen) zugute. Studenten- und Studierendenwerke stellen etwa im Bereich Hochschulgastronomie eine Versorgung der Studierenden oftmals über den gesamten Tag, unter der Woche und auch zu umsatzschwachen Zeiten (Semesterferien, Abendstunden etc.) sicher und erbringen diese Leistungen auch an kleinen, defizitären Standorten. Die Studenten- und Studierendenwerke arbeiten daher gemeinnützig und werden dies im Sinne ihres gesetzlichen Auftrags auch unter gelockerten haushalterischen Rahmenbedingungen weiterhin tun. Vor diesem Hintergrund sollte bereits in § 112a als neuer Abs. 5 HG-E – entsprechend der Regelung in § 2 Abs. 6 Studentenwerksgesetz Baden-Württemberg – die Bestimmung eingefügt werden: „Die Studierendenwerke verfolgen ausschließlich und unmittelbar gemein- nützige Zwecke im Sinne des Abschnitts „Steuerbegünstigte Zwecke“ der Abgabenordnung.“
 
§ 115b HG-E sieht vor, dass für das Personal der Studierendenwerke die „Bestimmungen für die Beschäftigten jedes Landes entsprechend“ gelten sollen. Dies ist in Rheinland-Pfalz der- zeit der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L). Dieser Tarifvertrag ist je- doch strukturell teilweise nicht optimal für eine wirtschaftlich und leistungsorientiert ausge- richtete Aufgabenstellung geeignet. Im Sinne einer möglichst großen wirtschaftlichen Gestal- tungsfreiheit sollte es den Studierendenwerken analog der Regelung in anderen Studenten- werks- und Hochschulgesetzen ermöglicht werden, eigene Tarifverträge bzw. individuelle Regelungen mit ihren Beschäftigten abzuschließen. Die Vorschrift sollte dementsprechend die Überschrift „Beschäftigte“ tragen und wie folgt formuliert werden: „Es gelten die Bestim- mungen der Beschäftigten des Landes Rheinland-Pfalz entsprechend. Die Studierendenwer- ke können hiervon abweichende Vereinbarungen mit ihren Beschäftigten treffen oder einen eigenen Tarifvertrag für die Studierendenwerke abschließen.“
 

Berücksichtigung der Belange von Studierenden mit Behinderung

Nach der Wahrnehmung des Deutschen Studentenwerks werden die Belange von Studie- renden mit Behinderung oder chronischer Krankheit in den Hochschulen oftmals nicht aus- reichend berücksichtigt. Entsprechendes hat auch die Hochschulrektorenkonferenz jüngst wieder in ihrer Empfehlung vom 21. April 2009 festgestellt. Regelmäßig gibt es an den Hoch- schulen zwar Beauftragte für die Belange der Studienenden mit Behinderung. Deren Stellung ist jedoch in Rheinland-Pfalz wie auch in einer Reihe anderer Bundesländer noch nicht ge- setzlich verankert. Dementsprechend sind die Beauftragten häufig nicht mit den zeitlichen, personellen und finanziellen Ressourcen ausgestattet, die sie bräuchten, um ihren vielfälti- gen Aufgaben, wie sie in der HRK-Empfehlung vom 3. November 1986 ausgeführt sind und in der HRK-Empfehlung vom 21. April 2009 noch einmal bekräftigt wurden, tatsächlich ge- recht zu werden. Dazu gehören u.a. die individuelle Beratung und Unterstützung von Studie- renden mit Behinderung, die Vertretung ihrer Interessen und die Initiierung von und Mitwir- kung an strukturellen Änderungen im Hochschulbereich. Die Anforderungen an das Amt der oder des Behindertenbeauftragten wachsen im Prozess der Umsetzung der Hochschulre- formen. Das Amt der oder des Behindertenbeauftragten muss gestärkt und weiterentwickelt werden. Daher sollte das Amt im Landeshochschulgesetz gesetzlich verankert werden. Die Berücksichtigung der Belange der Studierenden mit Behinderung ist in den Prozess der Qua- litätssicherung einzubeziehen. Der oder die Beauftragte für die Belange der Studierenden mit Behinderung ist analog der Gleichstellungsbeauftragten an der Bewertung der Arbeit der Hochschule zu beteiligen. Dem § 72 sollte deshalb folgender neuer Absatz 8 angefügt werden:
 
„(8) Die Hochschule bestellt eine Hochschulbedienstete oder einen Hochschulbediensteten zur Beauftragten oder zum Beauftragten für die Belange der Studierenden mit Behinderung. Die Behindertenbeauftragten haben die Aufgabe, die Organe der Hochschule und von ihnen gebildete Ausschüsse bei der Erfüllung der Aufgaben nach § 2 Abs. 4 zu unterstützen. Sie wirken bei allen Maßnahmen zur sozialen Förderung von behinderten Studierenden und zum Nachteilsausgleich bei Studienzulassung, Studium und bei Prüfungen mit. Sie können gegenüber allen Organen der Hochschulen Stellungnahmen abgeben und Vorschläge machen. Sie haben Rede- und Antragsrecht in allen Selbstverwaltungsgremien. Sie sind über alle geplanten Maßnahmen zu informieren, die die Belange von behinderten Studierenden betreffen. Den Behindertenbeauftragten sind die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben notwendigen Personal- und Sachmittel zur Verfügung zu stellen. Sie sind von der dienstlichen Tätigkeit ohne Minderung der Bezüge zu befreien, soweit es ihre Aufgaben erfordern.“
 
Ferner sollten in § 5 Abs. 3 HG-E nach „Mitwirkung“ die Worte „der oder des Beauftragten für die Belange der Studierenden mit Behinderung gemäß § 72 Abs. 8 und“ eingefügt werden. Analog zur Regelung zur Teilnahmeberechtigung der Gleichstellungsbeauftragten bei mündlichen Prüfungen ist auch die Teilnahmeberechtigung der oder des Beauftragten für die Belange der Studierenden mit Behinderung an der mündlichen Prüfung von Studierenden mit Behinderung im Hochschulgesetz zu regeln. Dem § 26 Abs. 3 sollte folgende neue Nr. 7 an- gefügt werden: „7. dass bei mündlichen Prüfungen auf Antrag Studierender mit Behinderung die oder der Beauftragte für die Belange der Studierenden mit Behinderung teilnahmeberechtigt ist.“
 
Bei der Reform von Lehre und Studium sollen nach dem Willen des Gesetzgebers künftig verstärkt die Möglichkeiten der Informations- und Kommunikationstechnik genutzt werden. Studierende mit Behinderung sind in besonderer Weise darauf angewiesen, dass die Informations- und Kommunikationsangebote in Lehre und Studium barrierefrei zugänglich sind. Nur so sind diese von ihnen gleichermaßen wahrnehmbar und uneingeschränkt nutzbar. Entsprechend sollte in § 17 Abs. 2 HG-E folgender Satz angefügt werden: „Die Regelungen über die barrierefreie Gestaltung der Informationstechnik sind anzuwenden.“
 
In Artikel 2 des vorliegenden Gesetzentwurfs – Änderung des Landesgesetzes über die Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer – sollte entsprechend ebenfalls die gesetzliche Verankerung der Bestellung einer/eines Beauftragten für die Belange der Studierenden mit Behinderung (§ 56) und seiner Mitwirkungsrechte bei der Qualitätssicherung (§ 5) und in Prüfungen (§ 23) geschehen.
 
Berlin, 8. Mai 2009
 
Achim Meyer auf der Heyde
Generalsekretär des Deutschen Studentenwerks
 
08.05.2009